党的二十届四中全会公报明确提出积极稳妥化解地方政府债务风险，标志着“十五五”时期将成为化债工作的攻坚期。“十五五”规划建议中指出要提高防范化解重点领域风险能力优选策略，统筹推进地方政府债务有序化解，并要求加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。化解地方政府债务风险是保障“十五五”时期经济稳定、金融安全和推动高质量发展的重要举措，对于维护国家经济安全和社会稳定具有深远意义。
一、当前地方政府债务风险化解的情况
近年来，我国地方政府债务风险防控体系不断完善，从中央到地方围绕防范化解地方政府债务风险打响了攻坚战。针对地方政府隐性债务，2024年11月，财政部推出了总计12万亿元的政策组合。具体而言，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务；连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；对2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
根据财政部部长蓝佛安在国新办新闻发布会的发言，截至2024年末，地方政府隐性债务余额为10.5万亿元，相比2023年减少了3.8万亿元。考虑到2025年仍有至少2万亿元地方政府再融资专项债券，用于置换存量隐性债务，预计2025年末地方政府隐性债务余额将下降到8万亿元附近。融资平台债务压降方面，根据中国人民银行在十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上关于金融工作情况的报告，经过中央和地方各方面努力，2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%、62%，融资平台债务化解工作取得了明显进展。
二、“十五五”时期化解地方政府债务风险面临的挑战
随着债务化解工作的持续深化，“十五五”时期将步入攻坚克难的关键阶段。截至2025年第三季度，2018年末核查确认的地方政府隐性债务余额已削减过半，但余下部分普遍结构复杂、化解阻力大，处置难度显著上升。在2028年实现隐性债务基本化解的目标时限下，当前仅余约三年窗口期，进一步凸显了化债工作的紧迫性。
三、政策建议优选策略
（1）坚持发展与化债并重，统筹存量化解与增量控制
“十五五”时期，应坚持以发展为导向推进债务化解工作，将短期偿债压力缓释与长期风险防控紧密结合、统筹推进。在存量债务处置方面，需继续深化既有债务化解进程，针对不同类型存量债务制定差异化处置方案，综合运用资产盘活、社会资本引入、债务重组、期限调整等多种方式，有效减轻偿债负担。在增量债务管理上，要严格防控新增债务风险，构建风险隔离机制，坚持“资金跟着项目走、项目依据规划定”原则，确保举债项目符合地方发展战略和产业政策导向，并具备可持续的收益预期。
债务化解需与经济增长目标协调推进，借助产业转型升级、消费拉动等措施增强经济内生增长动力，为债务的可持续性创造基础。同时，应建立健全债务限额动态调整机制，对风险水平较低的地区适度放宽新增债务额度，增强政策灵活性和针对性，避免简单“一刀切”。
在操作层面，一方面，要增强预算刚性约束，规范政府融资机制，确保所有政府性债务全部纳入预算管理并接受人大监督；另一方面，要严格落实举债融资终身问责制和倒查追责机制，对违规举债行为保持高压监管态势，形成有效震慑。唯有存量化解与增量严控并举，才能实现债务风险的实质性收敛，避免陷入“化旧债、增新债”的循环困境。
（2）建立全口径债务管理，构建长效监管机制
构建覆盖所有政府性债务的全口径、一体化监管体系，是有效防范与化解债务风险的根本前提。“十五五”时期应着力建立健全全口径债务管理机制，推动实现“多债统管”，持续拓展地方债务监测的覆盖范围。在此基础上，需加快建设全国统一的地方政府债务信息共享平台优选策略，实现对各类债务的实时动态监测，全面提升债务信息的透明度和可比性。
此外，必须强化债务资金的全生命周期管理，严格依据项目预算和实际建设进度拨付资金，确保专款专用，坚决杜绝资金挪用与滞留。要进一步完善政府债务风险预警体系及应急处置机制，对高风险地区实施重点监控，并制定差异化的风险应对预案。还应强化各级人大对政府债务的审查监督职能，推动建立政府定期向本级人大常委会报告债务管理情况的制度化安排。
（3）深化财税体制改革，合理划分中央与地方的事权与财权
财税体制改革是化解地方政府债务问题的根本途径。唯有深入推进财税体制改革，优化中央与地方之间的财权配置，清晰界定各级政府的事权与支出责任，才能从制度源头上根治地方债务问题。
应科学划分中央与地方的财政事权和支出责任，适度加强中央在宏观调控、收入分配等领域的权责，以减轻地方政府支出压力。同时，要健全地方税体系，培育稳定可靠的地方主体税种，切实增强地方政府的财政收入能力和财政自主性。此外，应进一步扩大转移支付规模，持续优化转移支付结构，提高一般性转移支付占比，从而提升地方财政的整体统筹能力。
还需深化省级以下的财政体制改革，厘清省、市、县三级财政关系，有效缓解因事权下沉、财权上移而引发的基层财政困境。通过系统化、制度化的改革，逐步构建起权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，从体制机制层面有效遏制隐性债务的新增。
（4）有序推进融资平台转型，健全风险隔离机制
融资平台转型是防范化解地方政府债务风险的关键环节。要加快推进融资平台市场化转型，彻底剥离其政府融资职能，推动平台公司向实体化、市场化运营模式转变。一方面，应引导平台公司建立健全现代企业制度，明确主营业务方向，聚焦于符合地方发展需求的基础设施建设与公共服务等领域，通过整合优质资产、优化业务结构，切实提升自主经营与可持续发展能力。另一方面，应借助转型契机，稳妥有序化解存量隐性债务，运用市场化方式盘活存量资产，例如湖北省推进的国有“三资”改革，并推动债务重组，有效缓释债务风险。
要构建政府与融资平台之间的风险隔离机制，严格区分政府债务与企业债务，防止政府隐性债务通过平台公司变相新增。对平台公司债务实施分类管控：对经营性债务，全面推向市场运作，政府不承担偿债责任；对准公益性项目债务，清晰界定政府与企业偿债边界；对纯公益性项目形成的债务，应纳入政府预算统一管理。同时，应强化融资平台公司治理机制，规范融资行为，从源头上遏制新增隐性债务。
（5）引导证券公司发挥专业优势，助力债务风险化解
证券公司作为资本市场的重要参与机构，应在化解地方政府债务风险过程中发挥积极作用。首先，证券公司可依托其专业优势，为地方政府提供多元化、市场化的融资方案设计服务，协助其通过发行地方政府债券、再融资债券等合规方式进行债务置换与重组，降低融资成本，优化债务期限结构。其次，证券公司可积极参与地方政府存量资产证券化业务，通过盘活基础设施、公共服务等领域的存量资产，帮助地方政府提升偿债能力，实现债务与资产的更优匹配。再次，证券公司应加强对地方政府及相关融资平台的风险评估与监测能力，为市场提供更准确的定价参考，并积极开发和应用信用风险缓释工具等金融产品，帮助分散和转移债务风险。最后，证券公司应发挥其在并购重组、产业投资等方面的经验，协助融资平台公司推进市场化转型，通过引入战略投资者、整合优质资源等方式，增强其自身造血能力，从根本上降低对政府信用的依赖，助力构建可持续的地方政府债务管理新机制。
四、结语
“十五五”时期是化解地方政府债务风险的关键攻坚阶段，既需直面隐性债务化解进入深水区、区域风险分化加剧等挑战，更要统筹发展与安全，避免政策收缩效应叠加制约经济增长。应坚持以长效机制建设为核心，通过全口径债务管理、财税体制改革与融资平台市场化转型，构建与高质量发展相适应的债务治理体系。唯有兼顾存量化解与增量严控、短期风险缓释与长期制度完善，方能实现债务风险实质性收敛，为经济持续健康发展筑牢安全底线。
（作者：华金证券股份有限公司 徐楚铭 勾晨晨 康辰）优选策略
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